Artículo académico publicado en la obra colectiva "El debate ciudadano en la Conferencia sobre el futuro de Europa, a los 70 años de la Declaración Schuman", iniciativa del Movimiento Europeo en España dirigida por Francisco Aldecoa, publicada en Madrid por la editorial Marcial Pons en julio de 2020.
"Comunicación y participación política en la UE en tiempos de desinformación", por Carlos Penedo
1. Escenario
Información y debate público son dos elementos básicos de un sistema democrático avanzado. Ambos están directamente relacionados con la comunicación, qué conversación se mantiene y qué contenidos llegan al ciudadano y utiliza para tomar decisiones políticas. Y los tres -información, debate público, comunicación- adquieren una importancia y una actualidad indiscutible en relación con el conjunto de instituciones, políticas comunes y acordadas que identificamos como Unión Europea.
La crisis de legitimidad que han sufrido todas las instituciones públicas a causa de la Gran Recesión 2008/2018, incapaces de ayudar al ciudadano mientras se destinaba un volumen ingente de recursos económicos para reflotar el sistema financiero, ha afectado muy directamente a la UE, que ha basado durante décadas su legitimidad en la utilidad práctica de sus actuaciones y en la expansión permanente de la organización -y del mercado interior-, hasta los 28 miembros con Croacia, 27 tras el bréxit.
La UE se encuentra a comienzos de 2020 en una encrucijada de la que mostraba síntomas de salida con la iniciativa política planteada por la nueva Comisión tras las elecciones al Parlamento Europeo celebradas en mayo de 2019, con ejes de la relevancia de un pacto verde europeo, la digitalización, más modestamente con otras prioridades políticas como la seguridad y un pilar social que no logra traspasar del nivel de las buenas intenciones hacia las partidas presupuestarias.
Aparte de las políticas concretas, incluso dejando al margen el debate económico en marcha que mostrará claramente ante la opinión pública si la UE es capaz de financiar sus ambiciones con el Marco Financiero Plurianual 2021/27, la UE –principalmente la Comisión, el Parlamento y el Consejo- se juega su papel central en la política continental si es capaz de sintonizar con el ciudadano y establecer canales de participación y debate permanentes para que se sienta partícipe del proceso; para lo que resulta imprescindible informar, comunicar y hacer la UE comprensible.
Éste es el marco en el que se plantea la organización de una Conferencia sobre el Futuro de Europa, propuesta de la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, el 16 de julio de 2019, en el documento de las orientaciones políticas de la nueva Comisión Europea entre 2019 y 2024.
El proyecto político de la construcción europea no es ni inevitable ni imposible, depende de qué políticas, qué dirección y muy especialmente qué papel se adjudica al ciudadano: como mero espectador, cliente o partícipe.
Organizaciones de la sociedad civil como el Movimiento Europeo, en sí misma una organización trasnacional, como la propia UE, siguen una lógica distinta al de Estado nación o la de un superestado europeo y pueden ser especialmente útiles en este proceso.
Estas líneas se han escrito en plena crisis sanitaria de la enfermedad covid-19 provocada por un coronavirus. La excepcionalidad de la pandemia, las medidas drásticas tomadas por los gobiernos nacionales, tendrá una incidencia final aún desconocida, si bien condicionará el recorrido a corto y medio plazo de la UE, que una vez más será juzgada por su respuesta a una crisis claramente transnacional con unos instrumentos propios siempre limitados y los que trabajosamente los Estados hayan decidido mancomunar.
Las crisis aceleran la toma de decisiones, por pura necesidad, con mayor o menor nivel de acierto; no suelen crear procesos de la nada aunque pueden ser un acelerador histórico, provocar la evolución rápida de fenómenos que existían en germen, positivos o negativos, en este caso podría alimentar el motor de la integración europea o incentivar un repliegue nacional o autoritario.
Sólo el paso del tiempo nos permitirá conocer si la crisis provocada por la enfermedad covid-19 supuso un impulso para el proyecto europeo, que únicamente puede avanzar con la complicidad del ciudadano, pues depende en gran medida de su implicación.
Podría considerarse que la información, también la comunicación y la participación, reducen el riesgo de equivocarse en la toma de decisiones, porque trasladan a quienes ocupan puestos de responsabilidad la sensibilidad del ciudadano y la búsqueda del interés público, más allá de la expresión habitual de intereses inmediatos, particulares, económicos, geográficos o sectoriales.
2. Europa y su futuro, más que un relato
Desde los llamados “desayunos informativos” hasta las tertulias televisivas con apariencia de debate político, se pueden encontrar multitud de ejemplos que muestran la dificultad de la política, de las organizaciones y los medios de comunicación para conectar con el ciudadano en tiempos de desinformación, tomado este concepto en el sentido de confusión informativa, más que de villanos extranjeros controlando nuestro destino; en el sentido de fragmentación de audiencias, de desconfianza hacia los mediadores de todo tipo, de crisis de negocio y de credibilidad de los medios de comunicación; y de difícil distinción entre información y contenidos, que suelen estar hoy mayoritariamente ligados al entretenimiento. Se trata de encontrar fórmulas de cómo las instituciones de una democracia y sociedad complejas se conectan con el ciudadano, en tiempos de simplificación y sentimentalización del mensaje[1].
La Unión Europea tiene una gran capacidad de comunicación, pero nadie comunica Europa en su conjunto, lo hacen media docena de instituciones y otros tantos organismos principales, cada uno con su estrategia particular e incapaces en muchos casos de llegar al ciudadano, que además recibe una actualidad informativa marcada por las agendas nacionales.
La percepción de la actualidad comunitaria está a su vez vinculada al mismo proceso de creación de la opinión pública y cómo se construye la interpretación más extensamente aceptada de la realidad, proceso en el que interaccionan la agenda y los esfuerzos de las instituciones europeas, pero muy poderosamente la agenda de los propios medios y también la agenda política nacional, como ha investigado la profesora de Relaciones Internacionales, Unión Europea y Comunicación de la Universidad CEU San Pablo, Marta Hernández Ruiz[2].
En las elecciones al Parlamento Europeo de 2014, señala la autora, "en un importante porcentaje no se cubrió como información europea, sino nacional; se buscaba el componente de confrontación, cercanía y entretenimiento que aporta especialmente la información política nacional".
En relación con la UE es necesario apuntar –en España y fuera de ella- elementos imprescindibles para comprender el proceso material de la comunicación, como la alta concentración empresarial, la primacía del infoentretenimiento sobre información más dura como la europea, o la debilidad del servicio público y de los medios públicos de comunicación, que podrían otorgar mayor cobertura a los temas europeos frente a los privados.
"La UE no condiciona la agenda mediática, sino que forma parte de la misma en la medida en que se adapta a las temáticas previamente seleccionadas por los medios como los más importantes", destaca Hernández Ruiz.
Desde este punto de vista, la maquinaria de comunicación institucional más potente del planeta no tendría fuerza suficiente para marcar la actualidad informativa, fijada por los medios con criterios nacionales; otro tema a plantear sería si los medios son autónomos en la fijación de la agenda o responden a intereses económicos de las empresas periodísticas y de los anunciantes.
Un aspecto adicional de interés es que no existe una relación directa entre las competencias de la UE y su impacto en los medios, es decir, a más poder/capacidad de actuación de la Unión -en política agraria, medioambiental, empresa- no hay mayor cobertura; a la contra, los desafíos migratorios, de seguridad o las mismas crisis sanitarias entran dentro de las competencias nacionales, no de la Unión.
La cobertura ideal o mejorada de la información relacionada con la UE no sería "incrementar la cobertura de las virtudes del proceso de integración", afirma Hernández, "ése no es el cometido de los medios, sino de transferir a la esfera pública nacional un debate serio sobre una organización internacional que, actualmente, cuenta con cuotas de poder muy importantes".
Desde otro punto de vista, el de la filosofía política, Daniel Innerarity nos advierte de que el proceso de construcción política de Europa es único y complejo, difícil por tanto de comunicar, y requiere además un paso previo, se debe comunicar lo que antes se ha comprendido[3].
Podría decirse por tanto que existe un déficit de información y de comprensión sobre la realidad europea o, dicho de otro modo, cualquier esfuerzo que se haga en este sentido es necesario, respondiendo además a lo que parecen avisar los ciudadanos en las encuestas: un 60% de los europeos considera que no está bien informado sobre los asuntos comunitarios (alcanza en España el porcentaje hasta el 75%), según el eurobarómetro de noviembre de 2019.
Más allá de la emisión de mensajes, la auténtica comunicación es bidireccional, proceso que siempre se persigue, los medios tecnológicos digitales facilitan al máximo y rara vez se alcanza.
En este contexto se produce la elección en julio de 2019 de Ursula von der Leyen como presidenta de la Comisión Europea. “Un nuevo impulso a la democracia europea” llamó en su investidura a una de los “seis grandes ambiciones de Europa para los próximos cinco años y más allá”.
Dijo y dejó escrito la presidenta su deseo de que “Europa se esfuerce más por fomentar, proteger y fortalecer nuestra democracia (…). El récord de participación en las elecciones europeas de 2019 muestra el dinamismo de nuestra democracia. Debemos responder a esta interpelación dando a los europeos un papel más importante en la toma de decisiones. Vamos a ir más allá que nunca a tal efecto”.
Añadió: “Deseo que los ciudadanos expresen su opinión en una Conferencia sobre el Futuro de Europa que comenzará en 2020 y se desarrollará durante dos años. La Conferencia deberá reunir a los ciudadanos -con una fuerte presencia de los jóvenes y la sociedad civil- y a las instituciones europeas como socios en pie de igualdad”[4].
En la Resolución de 15 de enero de 2020 que establece su posición sobre la Conferencia sobre el Futuro de Europa (texto aprobado con 494 votos a favor, 147 en contra y 49 abstenciones), el Parlamento Europeo expresa por su parte la opinión de que “debe emprenderse una fase de escucha que permita que los ciudadanos de toda la Unión Europea expresen sus ideas, hagan propuestas y expongan su propia visión de lo que Europa significa para ellos; propone que los métodos utilizados para recopilar y tratar las contribuciones de los ciudadanos sean uniformes y coherentes en todos los Estados miembros y a escala de la Unión”.
Añade que “la comunicación con los ciudadanos, la participación de los ciudadanos en el proceso de la Conferencia, y los trabajos y los resultados de la Conferencia son de capital importancia”; hace hincapié en que “deben coordinarse entre las tres instituciones todos los instrumentos de comunicación existentes y nuevos para la participación digital y en persona”.
Comunicar Europa, buscar la máxima participación ciudadana y convocarla para pensar el futuro no es una novedad en la historia remota y cercana de la Unión Europea. Cabría recordar a comienzos de siglo el proceso desarrollado en relación con la Convención sobre el futuro de Europa.
Los trabajos de la Convención incluyeron una denominada fase de escucha, en la que se determinaron las expectativas y necesidades de los Estados miembros y de los ciudadanos europeos; una fase de análisis de las distintas ideas presentadas; y una fase de formulación de recomendaciones basadas en la esencia de los debates. A finales de 2002, once grupos de trabajo presentaron sus conclusiones a la Convención. Durante el primer semestre de 2003, la Convención elaboró y debatió un texto que se convirtió en el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
Entre 2009 y 2014 cabría asimismo recordar el proceso conocido como “Debate sobre el futuro de Europa” bajo la presidencia de la Comisión de José Manuel Barroso, con la celebración de 51 diálogos ciudadanos en todos los Estados miembros.
Barroso fue asimismo impulsor de una iniciativa de acercamiento a los ciudadanos con el objetivo nada menos que elaborar "una nueva narrativa para Europa, no porque no permanezcamos fieles a la razón de ser de la Comunidad Europea y la Unión Europea que, por supuesto, sigue siendo válida, sino porque creo que, en los principios del siglo XXI, necesitamos seguir contando la historia de Europa, especialmente a las nuevas generaciones que no se sienten muy identificadas con esta narrativa de Europa".
Se ve aquí una influencia importante del relato como eje de comunicación, que sigue casi vigente un lustro después, y que inundó el documento elaborado para la ocasión, que definía Europa como “un estado de ánimo”.
Ya en el periodo entre 2014 y 2019 bajo la presidencia de Juncker se han celebrado 1.850 diálogos ciudadanos, con 218.700 participantes en 650 lugares a lo largo de toda la Unión Europea, según balance de los organizadores.
La Comisión Juncker emprendió varias iniciativas que implicaban consultas con los ciudadanos, en especial el proceso en torno al Libro Blanco de marzo de 2017 sobre el Futuro de Europa. En mayo de 2018 se lanzó una consulta en línea de ciudadanos y otras iniciativas y finalmente se elaboró un Informe 2019 sobre el Diálogo Ciudadano y la Consulta Ciudadana que se entregó a los líderes de la UE-27 como material de reflexión en la reunión de Sibiu del 9 de mayo de 2019[5].
Son numerosas por tanto las actuaciones de la UE que han unido los conceptos de ciudadanía, participación y futuro, algunas muy cercanas en el tiempo, todas con sanas intenciones de mejorar participación y conexión. La novedad en esta ocasión de la Conferencia anunciada –según se argumenta- es que supone una continuación más formalizada y estructurada de la serie de iniciativas que han sido desarrolladas en el pasado reciente.
La Conferencia próxima no debería convertirse en una Convención como la de principios de siglo ni una Conferencia Intergubernamental, sino ir más allá de un equilibrio entre instituciones o Gobiernos nacionales, debería mantener la orientación anunciada de abajo-arriba mencionada tanto por el Parlamento como por la Comisión; dar voz y participación a la sociedad civil sería su marca distintiva frente a iniciativas anteriores.
En la Conferencia sobre el Futuro de Europa las instituciones comunitarias se enfrentan al reto de traspasar desde el punto de vista informativo y de interés ciudadano los límites de los círculos especializados en asuntos europeos, de la universidad, la administración, la representación política, los lobbies, todos ellos parte ya de la red de relaciones que tejen el funcionamiento de la Unión; la novedad sería superar esa red o al menos ampliarla.
3. Desinformación y niebla informativa
El contexto que enmarca la información, la comunicación y la participación política se encuentra condicionado en la teoría por un fenómeno que se presenta como todopoderoso y rabiosamente actual: las noticias falsas.
La Unión Europea -léase Comisión y también Parlamento- ha establecido principalmente desde 2018 una línea de trabajo muy intensa en relación con la desinformación (término con el que recomienda referirse al expresión informal de ‘fake news’ o ‘noticias falsas’), para la que se han elaborado una serie de trabajos de investigación, de opinión pública y de consulta a especialistas que permiten profundizar en el fenómeno.
A partir de esos materiales la Comisión ha tomado una serie de decisiones y actuaciones a su vez también analizables, pero tanto interés revisten los materiales previos como las iniciativas que se han acabado poniendo en marcha.
El momento que enciende todas las alarmas se sitúa en 2016, cuando la desinformación pasa a ser considerada un problema político y social –para no pocos incluso de seguridad- con la campaña electoral que llevó finalmente a la presidencia de Estados Unidos a Donald Trump y el referéndum de salida del Reino Unido de la Unión Europea, con acusaciones hacia Rusia como origen de la mayor parte de las campañas de desinformación conocidas, en el marco de unas relaciones cada vez más tensas al calor de la crisis y el conflicto en Ucrania.
Se ha creado en estos últimos años un clima de opinión que ha convertido las fake news en un fenómeno generalizado y peligroso, capaz de alterar el resultado de elecciones democráticas, de amenazar la soberanía de los Estados, incluso la cohesión de nuestras sociedades, y algunos llegan hasta ver en peligro los valores de Occidente, de alterar el juicio de los ciudadanos y manejarlos a su voluntad; nada de lo anterior, dicho sea también, ha sido confirmado por la realidad ni por los análisis desde las ciencias sociales que ya comienzan a aparecer.
No resulta en cualquier caso novedad la información falseada con algún motivo y sin embargo esta desinformación del siglo XXI tiene aspectos muy novedosos, siendo el principal la revolución tecnológica que ha pulverizado el tiempo y el espacio, que permite la difusión de un mensaje de forma inmediata a cualquier rincón informático del planeta, incluidas las omnipresentes redes sociales como canal de distribución.
El acelerador tecnológico ha propiciado al mismo tiempo que el coste de la elaboración y difusión de mensajes haya caído a prácticamente cero, con lo que se dispara el volumen hasta cotas difícilmente gobernables y se rompe el histórico monopolio con el que contaban los emisores más poderosos. Aunque la realidad es más compleja, al menos en teoría hoy cualquiera puede emitir y marcar la agenda del debate público, lo que implica una amenaza para los acostumbrados a manejarla.
La Comisión Europea designa a comienzos de 2018 un denominado Grupo de Expertos de Alto Nivel con carácter asesor, compuesto por 40 miembros entre especialistas procedentes de la sociedad civil, las plataformas de medios sociales, organizaciones de medios, periodistas y mundo académico. Este Grupo entrega a la Comisión un informe en el que destaca su contenido orientado hacia temas de comunicación, así como unos criterios generales que permiten encuadrar el fenómeno de las fake news, considerado como un asunto multidisciplinar que requiere medidas a medio y largo plazo y análisis incluso académico.
Define este informe la desinformación como “información falsa, inexacta o engañosa diseñada, presentada y promovida para obtener un beneficio o para causar intencionadamente un perjuicio público”.
El campo de actuación no incluye la creación y difusión online de contenidos ilegales (difamación, discursos de odio, incitación a la violencia), que ya están regulados por normativa europea o de los Estados miembro; tampoco contemplan la deliberada distorsión de hechos, sin ánimo de engañar, que se encuentra en variantes del humor, la sátira o la parodia.
Advierten a la Comisión Europea contra soluciones simplistas y de corto plazo, apuestan por fortalecer gradualmente tanto a instituciones como a la propia sociedad contra la desinformación; y señalan directamente que se debe evitar cualquier tipo de censura de contenidos o canales, reiterando el respeto absoluto a la libertad de expresión, de prensa y de pensamiento.
Incluyen una serie de recomendaciones, como promover la alfabetización mediática (de estudiantes, docentes, ciudadanos) a fin de contrarrestar la desinformación; desarrollar instrumentos que fortalezcan a usuarios y periodistas para hacer frente a la desinformación –verificadores, fact-checking-; o proteger la diversidad y la sostenibilidad de los medios informativos europeos (probable referencia a reducción de impuestos).
En resumen, los especialistas movilizados por la Comisión sugieren reaccionar con formación e información de calidad a la desinformación; enseñar a jóvenes y adultos a interpretar un contenido informativo (alfabetización mediática); y proteger de alguna forma el ecosistema de los medios europeos.
Por las mismas fechas que el informe del Grupo de Expertos, la Comisión Europea presenta los resultados de una encuesta, 26.576 entrevistados en febrero de 2018 (eurobarómetro): más del 80% de las respuestas indican que la desinformación supone un problema real y afecta al funcionamiento de la democracia.
Otro dato destacable de la encuesta es que los europeos consultados, a la pregunta de quién debería actuar para evitar la propagación de noticias falsas, señalan en primer lugar a los propios periodistas, seguidos de los autoridades públicas nacionales y a continuación las empresas de comunicación.
Un tercer material que la Comisión Europea es una consulta pública, de carácter más cualitativo que cuantitativo. Las dos categorías en las que la mayoría de las respuestas considera probable que las noticias falsas perjudiquen a la sociedad son la desinformación intencionada para influir en las elecciones y en las políticas migratorias. En este apartado sorprende encontrar la seguridad como el sexto ámbito más amenazado, sobre nueve planteados (salud y economía, por delante).
En cuarto y último lugar, la Comisión Europea encargó a comienzos de 2018 un estudio a su Centro Común de Investigación (JRC) sobre las noticias falsas y la desinformación, más concretamente una investigación sobre el impacto de la transformación digital de los mercados de noticias sobre la calidad de la información. En ese estudio se indica que dos terceras partes de los consumidores de noticias en línea prefieren acceder a ellas a través de plataformas que funcionan con algoritmos, como los motores de búsqueda y los agregadores de noticias, así como por medio de las redes sociales. También se afirma en ese estudio que el poder de mercado y los flujos de ingresos han pasado de estar en manos de los editores de prensa a las de los operadores de plataformas, que disponen de los datos para concordar a lectores, artículos y anuncios de la forma más eficiente. Aquí están las claves más importantes, las económicas y las prácticas: quienes distribuyen los contenidos no son quienes los elaboran[6].
La distribución digital de noticias ha disminuido el papel de los editores. Es decir, se ha separado la función de editor y gestor de contenidos y en gran medida se ha transferido la segunda hacia la publicidad conducida por algoritmos, que maximiza tráfico e ingresos.
Después de todo el trabajo previo mencionado, la Comisión Europea elaboró en abril de 2018 una Comunicación en la que propone un conjunto de medidas para combatir la desinformación en línea, que incluyen un Código de Buenas Prácticas sobre Desinformación a nivel de la UE, el apoyo a una red independiente de verificadores de información (fact-checkers) y medidas destinadas a fomentar el periodismo de calidad y promover la alfabetización mediática.
El Código de Buenas Prácticas sobre Desinformación que la Comisión sugería a las plataformas digitales en su Comunicación ve la luz finalmente en septiembre de 2018, firmado por Facebook, Google, Twitter y Mozilla (meses más tarde se incorporaría Microsoft), quienes se comprometen a realizar lo que la Comisión les sugería que hicieran voluntariamente bajo la amenaza de regularlo con normativa.
Adquieren el compromiso de hacer más transparente la publicidad política e introducir mecanismos para contrastar datos a fin de luchar contra la desinformación de cara a las elecciones europeas de mayo de 2019.
Se comprometen además a cerrar cuentas falsas o a desacreditar a proveedores de desinformación, así como a invertir en tecnologías y programas para "ayudar a la gente a tomar decisiones informadas cuando se encuentren en internet noticias que puedan ser falsas", mediante el apoyo incluso de unos "indicadores de confianza”.
De este modo a lo largo de 2018 la Comisión Europea pasó de un planteamiento teórico centrado fundamentalmente en la comunicación, en el informe del grupo de expertos o la investigación del JRC, a orientar su actuación hacia las plataformas digitales; y se marcó como horizonte crítico las elecciones europeas de mayo de 2019 para tener toda la maquinaria funcionando y especialmente las restricciones físicas a la desinformación, reducir la velocidad de difusión y su alcance, desactivar la automatización de contenidos dudosos (bots) y penalizar las cuentas desde donde se realiza, sin entrar en contenidos que colocaría sus iniciativas en el campo de la restricción de la libertad de expresión.
A finales de 2018 la Unión Europea aprobó un Plan de Acción para contrarrestar la desinformación[7], con el que pretendía dar una respuesta coordinada mediante cuatro claves: mejorar las herramientas para detectar la desinformación; impulsar un trabajo conjunto entre la UE y los países miembros (un sistema de alerta rápida); conseguir que el sector privado actuara contra la desinformación; y sensibilizar a la sociedad contra este problema, apoyando iniciativas de verificación y contraste de datos.
En junio de 2019 la Comisión y la Alta Representante Mogherini elaboran un informe sobre los progresos realizados en la lucha contra la desinformación y las principales conclusiones extraídas tras las elecciones europeas[8], momento en el que declaraba que “aunque todavía es muy pronto para extraer conclusiones definitivas sobre el grado de desinformación y su impacto en las recientes elecciones al Parlamento Europeo, es evidente que las medidas adoptadas por la UE –en colaboración con numerosos periodistas, verificadores de información, plataformas, autoridades nacionales, investigadores y la sociedad civil– han contribuido a disuadir los ataques y a sacar a la luz los intentos de interferir en nuestros procesos democráticos. La mayor concienciación del público dificultó a los agentes malintencionados manipular el debate público”.
El resultado práctico de todo este proceso es que se obligó a las plataformas digitales a elaborar informes periódicos con las actuaciones que cada una de ellas hacía principalmente en los ámbitos de aclarar las campañas de contenido político en su publicidad y la eliminación de cuentas y procesos automatizados, alcanzándose un clima de colaboración bastante aceptable.
Finalmente en octubre de 2019 se difundió un balance anual sobre el desarrollo del Plan de Acción contra la Desinformación[9]; Facebook, Google, Microsoft, Mozilla, Twitter y siete asociaciones comerciales europeas presentaron sus informes de evaluación con arreglo al Código de buenas prácticas en materia de desinformación.
La Comisión admite avances de las plataformas, detecta lagunas en cuanto a alfabetización mediática del ciudadano e investigación, anuncia la presentación a principios de 2020 de un informe exhaustivo sobre el asunto (no realizado probablemente por la crisis del coronavirus) y vuelve a amenazar con proponer nuevas medidas, incluidas las de carácter normativo.
Por otra parte, la Unión Europea (léase Comisión) cuenta desde 2015 con un grupo de trabajo encargado de recopilar bulos con un enfoque geográfico centrado en Rusia, por medios que se vinculan a su Gobierno y su presencia mediática en países de la Europa oriental principalmente.
Para el objetivo de este artículo sinteticemos en que la Unión Europea ha situado el fenómeno de la desinformación en el ámbito de las plataformas digitales, y en el apartado más político y de opinión pública, la Unión liga directamente la desinformación con Rusia, a través de un servicio –enmarcado en el aparato diplomático actualmente bajo la autoridad de Josep Borrell- con dos docenas de empleados y cinco millones de presupuesto que se encarga de recopilar noticias falsas que aparentemente proceden y benefician al Gobierno ruso. La UE ha situado el fenómeno de la desinformación en el plano de la política exterior, de la competencia geopolítica con Rusia; y en el de la competencia tecnológica y empresarial en el ecosistema digital; no en el plano de la comunicación, de la alfabetización digital, de la formación, del medio y largo plazo, precisamente el campo de actuación con mayor posibilidades de avance o de interés ciudadano.
La respuesta europea a la desinformación poco ha tenido que ver por tanto con la información o la comunicación.
La desinformación, no solo la circulación de contenidos engañosos, sino el alarmismo con el fenómeno, han reaparecido con la crisis del coronavirus tras haber sufrido un descenso muy acusado tras las elecciones al Parlamento Europeo y diversas convocatorias nacionales, en las que el problema había tenido una presencia residual.
El regreso de la desinformación con la covid-19 parece más un recurso para intentar identificar la crisis con amenazas ya conocidas en el pasado, debido a la dificultad de visualizar el enemigo en un virus, que un resurgimiento de un problema geopolítico o de seguridad nunca certificado en los niveles de letalidad que se trasladan.
Siguiendo a Daniel Innerarity, catedrático de Filosofía Política en la Universidad del País Vasco, “protejámonos de los instrumentos a través de los cuales pretendemos protegernos frente a la mentira”. Sugiere este investigador que “el combate contra la falsedad solo puede librarse en un entorno de pluralismo garantizado”, porque “la clave es el conflicto de distintas versiones, no la imposición de una ‘descripción correcta’ de la realidad”[10].
4. Participación política y crisis de confianza
Dubravka Šuica, vicepresidenta de la Comisión Europea responsable de Democracia y Demografía, declaraba el 22 de enero de 2020, en la presentación del documento de la Comisión sobre la Conferencia: “Debemos aprovechar el impulso dado por la alta participación en las últimas elecciones europeas y el llamamiento a la acción que entraña. La Conferencia sobre el Futuro de Europa es una oportunidad única para reflexionar y dialogar con los ciudadanos, escucharlos y ofrecerles respuestas y explicaciones. Reforzaremos la relación de confianza existente entre las instituciones de la UE y los ciudadanos para los que trabajamos. Esta es nuestra oportunidad para demostrar a la ciudadanía que su voz cuenta en Europa” (cursiva del autor).
En este párrafo está la voluntad permanente de la política de conocer al ciudadano, más allá de métodos tradicionales como hablar con el quiosquero o el conductor del taxi (una muestra sociológica algo corta), la necesidad de mejorar los canales de participación, el objetivo complicado de escuchar, y además ofrecer respuestas; y una de las claves de esta Conferencia sobre el Futuro de Europa: que sea útil para reforzar la relación de confianza entre los europeos y sus instituciones.
La participación política en la Unión Europea está fijada en la actualidad por una serie de instrumentos que canalizan la opinión de los ciudadanos; el primero de ellos, las elecciones al Parlamento Europeo, iniciativa que arranca en 1979 por sufragio universal, por lo que el proyecto europeo siempre resulta interesante recordar que no contaba con este mecanismo durante la mitad de su recorrido. Existen asimismo otros mecanismos de participación como las consultas públicas, las iniciativas ciudadanas, entre otras; más los instrumentos de consulta demoscópica encabezados por los eurobarómetros.
Precisamente el eurobarómetro elaborado en noviembre de 2019[11] mostraba que el 83% de los encuestados quieren que la voz de los ciudadanos sea tenida más en cuenta en las decisiones de la UE en el futuro.
A su vez el 45% de los ciudadanos de la UE estaba de acuerdo en que su voz cuenta en la UE (España sube al 54%), por lo que la mitad de los encuestados piensan lo contrario, después de una fuerte disminución de 11 puntos en comparación con el eurobarómetro estándar de primavera de 2019 (realizado justo después de las elecciones europeas).
En relación con las elecciones al Parlamento Europeo, la última convocatoria de mayo de 2019 se cerró con un balance positivo de participación, unos resultados que no confirmaron las previsiones más catastrofistas de abstención mayoritaria y respaldo a partidos de ultra derecha; con alguna que otra sombra como las listas electorales o los programas que no acabaron de ser supranacionales o el compromiso no cumplido de que el presidente de la Comisión fuera el cabeza de la lista más votada.
Sobre el reto de mejorar la participación política de los europeos, a la altura de la primavera de 2020 parecen superados parcialmente los fantasmas de la democracia directa, siempre con la pesada carga de los referenda que tumbaron la Constitución europea o del bréxit; y bastante reducido otro fantasma, el tecnológico, que supuestamente haría superfluos los mediadores, sean periodistas o europarlamentarios.
Cómo participar en la elaboración de las políticas europeas[12], se puede preguntar el ciudadano.
Por una parte se encuentra la llamada Iniciativa Ciudadana Europea, con la que se puede pedir a la Comisión Europea que proponga legislación. La petición debe ir firmada por un mínimo de un millón de ciudadanos de al menos una cuarta parte de los países miembros de la UE (esto es, en la actualidad, siete países), en un plazo de doce meses. A partir de enero de 2020 se aplican nuevas normas que hacen más accesible la iniciativa ciudadana europea”, informa el Parlamento Europeo[13].
“Desde que comenzó a aplicarse un Reglamento 2011 que estableció de forma pormenorizada los procedimientos de la iniciativa ciudadana europea, cuatro iniciativas han cumplido los requisitos para ser presentadas ante la Comisión (Right2Water, Uno de nosotros, Stop Vivisection y Prohibición del Glifosato).
La iniciativa ciudadana “El derecho al agua y el saneamiento como derecho humano ¡El agua no es un bien comercial, sino un bien público!”, fue validada en diciembre de 2013 y recibió apoyos fundamentalmente desde Alemania. Se invitaba a la Comisión Europea a presentar una propuesta legislativa para la implementación del derecho humano al agua y el saneamiento reconocido por la ONU y a promover el suministro de agua y el saneamiento como servicios públicos esenciales para todos.
Por su parte, la iniciativa “Uno de nosotros”, perseguía “la protección jurídica de la dignidad, del derecho a la vida y de la integridad de todo ser humano desde la concepción”. Añadía su planteamiento que “para asegurar la coherencia en las áreas de su competencia, en las cuales está en juego la vida del embrión humano, la UE debe establecer una prohibición y poner fin a la financiación de actividades que suponen la destrucción de embriones humanos, en particular en los ámbitos de investigación, ayuda al desarrollo y salud pública”. Esta iniciativa fue validada en febrero de 2014 y recibió la mayor parte de sus apoyos desde Italia, Polonia y España.
En cuanto a la iniciativa ciudadana bajo el título “Stop Vivisection”, fue validada en marzo de 2015 y proponía un marco legislativo dirigido a la abolición de la experimentación animal en la Unión Europea, acumulando respaldo en firmas principalmente desde Italia, Alemania y Francia
“Prohibición del glifosato y protección de las personas y del medio ambiente frente a los pesticidas tóxicos” es el nombre de la iniciativa ciudadana validada en octubre 2017, con gran cantidad de apoyos de Alemania, Reino Unido, Italia, en la que apelaba a la Comisión Europea “para que proponga a los Estados miembros la prohibición del glifosato, la reforma del procedimiento de aprobación de pesticidas y el establecimiento de objetivos de reducción del empleo de pesticidas de carácter vinculante en toda la UE”.
Además de las cuatro anteriores en nueve años de iniciativa, han conseguido recientemente el apoyo popular imprescindible otras dos, pendientes de que la Comisión actúe en consecuencia.
Entre junio de 2017 y 2018 se han recibido más de un millón de apoyos a una iniciativa bajo el título “Detener el extremismo”, que se encuentra en abril de 2020 en proceso de verificación[14]. “Hemos apelado a la Comisión Europea para que elabore un proyecto de ley para prevenir y reducir las consecuencias negativas del extremismo, particularmente en el Mercado Único”, dice la declaración de intenciones de una iniciativa que ha encontrado firmas ciudadanas principalmente de Italia, Dinamarca y Alemania, con 42 heroicos españoles también apoyando.
“Minority SafePack – Un millón de firmas a favor de la diversidad en Europa” ha sido validada en enero de 2020, con el loable objetivo de que la UE “mejore la protección de las personas pertenecientes a minorías nacionales y lingüísticas y refuerce la diversidad cultural y lingüística de la Unión”. La mitad de los apoyos proceden de Hungría y Rumanía, y no son pocos las 42.000 firmas desde España.
Además de las anteriores son decenas las iniciativas que no han logrado cumplir los exigentes requisitos de apoyo popular. Por ejemplo, la iniciativa “Respeto del Estado de Derecho en la Unión Europea”, entre abril de 2019 y 2020, impulsada por miembros del Movimiento Europeo desde Italia, no ha conseguido las firmas necesarias.
No es exagerado concluir en cualquier caso que la fórmula de la iniciativa ciudadana europea presenta un balance modesto en participación y resultados.
El mecanismo de la consultas públicas por su parte permite opinar sobre el alcance, las prioridades y el valor añadido de la actuación de la UE en materia de nuevas iniciativas o de evaluación de las políticas y leyes vigentes. Se trata de un método valorativo, más que el cuantitativo de los estudios demoscópicos tradicionales, para conocer la opinión pública sobre una iniciativa. Las consultas se realizan mediante cuestionarios elaborados para cada caso y públicas permanecen abiertas durante un periodo de hasta 12 semanas.
En tiempos de la inmediatez digital, de la aceleración también de los tiempos políticos, no parece que el futuro de la participación política vaya a descansar en estos mecanismos lentos y herederos de un parlamentarismo añejo. La realidad es que suelen encontrar apoyo entre las minorías nacionales familiarizadas con los instrumentos comunitarios y dependen en gran medida de la capacidad de los impulsores.
Con las limitaciones vistas de este tipo de vías de participación política, sin embargo, es de interés reconocer que la gran crisis iniciada en 2008 ha incentivado o amparado una politización de los asuntos europeos a niveles no alcanzados a comienzos de siglo con los debates en torno a la Constitución no nacida de la Unión Europea.
Durante la década de crisis se ha debatido sobre instrumentos, medidas y eficacia, y pasados los peores efectos se ha mantenido el debate público sobre la Unión, alimentado también por el bréxit y sus consecuencias.
El proyecto europeo ha demostrado ser más fuerte que sus detractores, aunque debe superar también el voluntarismo acrítico de muchos de sus defensores, partidarios de un super-Estado federal o simplemente de más Europa, sin especificar en qué sentido el crecimiento.
Más allá de haber logrado el mayor periodo histórico de paz entre sus países, “si quiere recuperar su aceptación popular, lo que los ciudadanos tienen derecho a esperar de la Unión Europea debe tener un contenido bien distinto. Se refiere fundamentalmente a un tipo de protección social en un mundo globalizado en el que la economía aparece como una realidad desbocada y que los estados no están en condiciones de proporcionar”, defiende Daniel Innerarity.
El déficit democrático, o la necesidad de mejorar la participación ciudadana en un proceso político, difícilmente llegará por la vía de convertir el Parlamento Europeo en un superparlamento nacional, aquejados en cada uno de los 27 países de no pocos problemas.
En su “Informe sobre la ciudadanía de la UE 2017. Fortaleciendo los derechos de los ciudadanos en una Unión de cambio democrático”[15], la Comisión se planteaba “animar a los ciudadanos, incluidos los jóvenes europeos, a participar más y de forma más eficaz en la vida democrática de nuestra Unión”.
Entre las conclusiones se afirmaba que “el trabajo de la Comisión en cuanto a ciudadanía de la Unión seguirá centrándose en los ámbitos fundamentales que afectan de manera más directa al bienestar de los ciudadanos europeos: capacitándolos por medio de información, asesoramiento y participación democrática; protegiéndolos, garantizándoles la igualdad de trato en la UE y prestándoles apoyo directo; y facilitándoles las cosas en su rutina diaria mediante un acceso en línea sencillo a información, servicios de asistencia y solución de problemas y procedimientos en línea, la reducción de los trámites administrativos, la protección como consumidores, trabajadores y estudiantes y la eliminación de otros obstáculos para el disfrute de sus derechos”. Ambiciosos objetivos políticos y muy concretos y específicos resultados, desequilibrio entre expectativas y consecuencias, entre lenguaje eufórico y realidad práctica.
Siempre es aconsejable además calibrar el alto nivel de expectativas que se lanzan al ciudadano en un proceso como el de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, con dos años de recorrido, multitud de foros y encuentros, largas relaciones de propuestas que será complicado, como se anuncia, que se traduzcan en leyes y políticas concretas.
La democracia es un proceso continuado que no suele descansar exclusivamente en momentos constituyentes cada cinco o diez años, como a menudo se interpreta la marcha del proceso político en la UE.
La mejora de la participación ciudadana más una visión a largo plazo son elementos en cualquier caso positivos para fortalecer un proceso cooperativo que vaya trabajosamente conectando y aprovechando piezas, porque el conocimiento, la inteligencia, el poder, están repartidos por toda la Unión y en cada una de las sociedades que la componen.
5. La UE como referencia de información y debate político
La UE está en condiciones de plantear al ciudadano europeo elementos suficientes para despejar la niebla de la desinformación: información rigurosa, informes y análisis contrastados, debates políticos mesurados pues la dinámica política de la UE fuerza una negociación orientada al consenso, a alcanzar acuerdos entre grupos políticos diferentes; entre fuerzas parlamentarias, entre Gobiernos nacionales, entre departamentos de la Comisión, entre cuadros técnicos y políticos.
"La multiplicación de actores, intereses e instancias de gobernanza equilibra el ejercicio del poder y dificulta la imposición unilateral", defiende Innerarity, para quien la construcción de la voluntad general no puede ser hoy sino "un compromiso entre diferentes".
En este sentido, existen pocos espacios políticos como Europa que ejemplifiquen lo que significa una democracia compleja, poco dada a las simplificaciones, y donde se hace imprescindible articular la interdependencia, la multiciplicidad de agentes y factores de legitimación, la movilización del conocimiento. Se trataría de preservar la complejidad y gestionarla, no de suprimirla.
La sociedad civil organizada, no ligada a la defensa de intereses económicos o sectoriales, puede desempeñar una función valiosa en el doble sentido de trasladar las inquietudes ciudadanas a las instituciones comunitarias; y -de vuelta- la realidad comunitaria a las opiniones públicas nacionales.
La iniciativa de celebrar una Conferencia sobre el Futuro de Europa puede ser un mecanismo que apueste por la complejidad y diversidad de la realidad europea, lo contrario al populismo y los mensajes simples; que trabaje desde las interdependencias, las soberanías compartidas que vive el ciudadano en su realidad diaria, los riesgos y oportunidades comunes que compartimos como europeos.
Los responsables políticos de las instituciones europeas tienen necesidad de escucha y explicación, según dice, pues habrá que escuchar, y explicarse.
El reto sería trasladar e implicar al ciudadano en la complejidad del proyecto europeo. La fortaleza de la UE es su diversidad y la novedad de un proyecto político que mal se explica reproduciendo esquemas de funcionamiento nacionales, la UE como un gran Estado o como un gran zoco donde se pelean los Estados miembros.
Y es un gran engranaje que en su funcionamiento produce información rigurosa que resulta especialmente necesaria en tiempos de desinformación, de profusión de contenidos de info-entretenimiento y escasez de fuentes de referencia fiables.
Como cualquier proyecto político la Unión Europea necesita la implicación ciudadana, que no es irreversible ni imprescindible, es una gran idea que hay que seguir trabajando; advertencia trasladable a la información, la comunicación y la participación, son procesos que requieren la implicación del interesado de forma constante, que nunca se pueden dar por concluidos, tampoco cuando acabe la Conferencia sobre el Futuro de Europa.
NOTAS
[1] Sobre la imposición del relato en comunicación política, véase Christian Salmon, “Storytelling. La máquina de fabricar historias y formatear las mentes", Editorial Península, 2008. Comentario del autor en artículo “Empacho de relato”, disponible en https://www.contextoseideas.com/2020/02/empacho-de-relato.html (consultado el 27.4.2020).
[2] Hernández Ruiz, Marta, La Unión Europea en los medios de comunicación españoles: estudio de primer nivel de la teoría de la Agenda Setting, Pamplona, Aranzadi, 2019.
[3] Innerarity, Daniel, La democracia en Europa, Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2017.
[4] Documento de Ursula von der Leyen bajo el título “Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea 2019-2024. Una Unión que se esfuerza por lograr más resultados. Mi agenda para Europa”, julio de 2019. Accesible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_es.pdf (consultado el 19.4.2020).
[5] “Citizens' dialogues and citizens' consultations. Key conclusions”, document de 30.4.2019 accesible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/euco-sibiu-citizensdialogues_en.pdf (consultado el 26.4.2020).
[7] “Comunicación Conjunta al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Plan de Acción contra la desinformación, documento de 5.12.2018, accesible en español en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018JC0036&from=EN (consultado el 26.4.2020).
[9] “El código de buenas prácticas contra la desinformación cumple un año: las plataformas en línea presentan informes de autoevaluación”, nota de 29.10.2019, accesible en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/STATEMENT_19_6166 (consultado el 26.4.2020).
[10] Innerarity, Daniel, “La democracia como interpretación”, en El País, 9 de mayo de 2018. Accesible en https://elpais.com/elpais/2018/05/08/opinion/1525790580_635517.html (consultado el 10.4.2020).
[11] Acceso en https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/standard/surveyky/2255 (consultado el 19.4.2020).
[12] Información disponible en https://europa.eu/european-union/about-eu/eu-citizenship_es (consultado el 24.4.2020).
[13] Información sobre el tema del Parlamento Europeo en https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/149/la-iniciativa-ciudadana-europea (consultado el 24.4.2020).
[14] Detalles en https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2017/000007_es (consultado el 24.4.2020).
[15] Disponible en https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0385_ES.html (consultado el 25.4.2020).
BIBLIOGRAFÍA
Comisión Europea
- "Dando forma a la Conferencia sobre el Futuro de Europa”, comunicado de prensa, 22.1.2020. Acceso en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_20_89 (consultado el 17.4.2020).
- “Communication: Shaping the Conference on the Future of Europe”, 22.1.2020 (texto en inglés). Acceso en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-conference-future-of-europe-january-2020_en.pdf (consultado el 17.4.2020).
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Parlamento Europeo
- Servicio de investigación del Parlamento Europeo, “Preparing the Conference on the Future of Europe”, 3.12.2019 (texto en inglés). Acceso en https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/644202/EPRS_BRI(2019)644202_EN.pdf (consultado el 17.4.2020).
- “Los ciudadanos, piedra angular de la Conferencia sobre el Futuro de Europa”, nota de prensa, 15.1.2020. Acceso en https://www.europarl.europa.eu/news/es/press-room/20200109IPR69906/los-ciudadanos-piedra-angular-de-la-conferencia-sobre-el-futuro-de-europa (consultado el 17.4.2020).
- Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2020, sobre la posición del Parlamento Europeo sobre la Conferencia sobre el Futuro de Europa. Acceso en https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0010_ES.pdf (consultado el 18.4.2020).
Penedo Cobo, Carlos
- “Unión Europea, desinformación y realidad”, comunicación presentada en el V Congreso de ADESyD (Asociación de Diplomados en Estudios de Seguridad y Defensa), celebrado en Madrid el 27.11.2018. Actas del Congreso publicadas en junio de 2019, disponibles en línea en http://www.adesyd.es/destacados/documentos/ACTAS%20V%20CONGRESO%20ADESyD.pdf (consultado el 17.4.2020).
- Artículos del autor sobre desinformación publicados entre julio de 2017 y febrero de 2020 en infoLibre y Atalayar, recopilados en Blog Contextos. Acceso en http://www.contextoseideas.com/search/label/Desinformaci%C3%B3n (consultado el 17.4.2020).
