Carlos Penedo. Artículo publicado originalmente en Estrella Digital.
Los militares que han llevado a hombros el féretro de Adolfo Suárez poco tienen que ver con los que amenazaron la naciente democracia española bajo su presidencia. Y la política de defensa tampoco.El ruido de los disparos en el Congreso y la voz cuartelera del golpista ejecutor más visible aún ocultan algunas medidas que Suárez puso en marcha durante sus cinco años en la Moncloa. Entre 1976 y 1981 se inició un largo proceso, se pusieron algunas bases para convertir la política militar en una política de defensa, y quizá el ejemplo paradigmático fue la propia creación de un Ministerio de Defensa en 1977, que aglutinó los tres ministerios existentes hasta entonces, uno por ejército.
En ese lustro los militares comenzaron a pasar de destinatarios de una política corporativa a un instrumento del Estado para la política de defensa, de institución bastante autónoma a organismo enmarcado en la administración general del Estado, de actor político sin prestigio profesional a militares reconocidos por su actuación recibiendo órdenes del Gobierno, del enemigo interior como objetivo a la protección exterior.
Cuenta Gregorio Morán, autor de varios libros sobre el expresidente, que Suárez con 29 años, durante una breve estancia en Sevilla, se presentó en 1959 a las oposiciones para el Cuerpo Jurídico de la Armada, que no aprobó. Una salida profesional para licenciados en Derecho que no parece hoy muy afín a la ambición personal y política que el joven Suárez ya apuntaba. Su ingreso en la Armada hubiera cambiado la historia de España, o no si miramos a otros políticos como Alfonso Osorio, vicepresidente con el propio Suárez, o Federico Trillo, hoy embajador en Londres, que pasaron por esa etapa profesional. Quedó el episodio de las oposiciones en un breve paréntesis de Suárez en su estrecha relación con Herrero Tejedor, al que acompañó en su ascenso primero y luego propio por el Movimiento Nacional.
En la hora de la despedida a Adolfo Suárez es preciso reconocer que gran parte de lo que hizo en relación con los militares se lo debe a Gutiérrez Mellado, en el apartado de normas publicadas en un boletín oficial; y a la navegación diaria corresponde el mensaje claro que enviaba Suárez a la milicia sobre quién contaba con la legalidad y la legitimidad.
Para el historiador Fernando Puell de la Villa, “el principal mérito de Gutiérrez Mellado fue, sin lugar a dudas, haber llevado a buen término la instauración del Ministerio de Defensa. Tampoco deben dejarse de lado otros elementos modernizadores –añade-, cuya importancia no se debe minimizar. Por ejemplo, la reforma de las longevas Ordenanzas de Carlos III, la lucha contra el pluriempleo, la reducción de efectivos y la nivelación de escalas, o la adecuación de determinados símbolos a la nueva situación, en particular la sustitución del desfile anual conmemorativo de la victoria de 1939 por el Día de las Fuerzas Armadas”.
A continuación, un intento de detectar semillas de avance en el mundo de la defensa entre 1976 y 1981, con alguna referencia a la actualidad.
Con Franco, un 40% de ministros militares
Narcís Serra, ministro de Defensa con el PSOE entre 1982 y 1991, recuerda en su libro “La transición militar” que de los 114 ministros que tuvo Franco, 40 eran militares; y también 955 de los casi 4.000 procuradores en Cortes. Este escenario convierte a las Fuerzas Armadas al inicio de la Transición en un actor corporativo privilegiado en un sistema hasta entonces sin partidos, que pasa a un sistema de representación democrática con más actores y donde las decisiones se adoptan por concierto.Modificando una imagen que ha circulado en estos últimos días, en el ámbito militar no había que remodelar el edificio viviendo en él sin que dejara de funcionar, porque en este caso no funcionaba. Como mucho, había que reformar sin que el inquilino te agrediera.
Suárez entró en diciembre de 1975 en el primer Gobierno de la monarquía presidido por Arias Navarro como ministro Secretario General del Movimiento y en julio de 1976 el Rey le nombró presidente.
Puell de la Villa señala que “la mayoría de los analistas coinciden en afirmar que la transición política se inició con el nombramiento de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno y podría situarse el pistoletazo de salida de la militar con la llegada de Gutiérrez Mellado a la Vicepresidencia Primera del Gobierno para Asuntos de la Defensa en septiembre de 1976”.
Existen precedentes dentro de los ejércitos que intentaron avanzar, sin éxito, hacia la neutralidad del militar en temas políticos, la subordinación al poder ejecutivo, impulsados en gran medida por el teniente general Manuel Díaz-Alegría como Jefe del Alto Estado Mayor y sobre todo antes desde la dirección del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, destinos ambos donde contó con el trabajo de Gutiérrez Mellado como estrecho colaborador.
Los ejércitos en esos momentos son una organización desmesurada, que salía del conflicto del Sáhara, con exceso de oficiales y cuadros de mando envejecidos, donde buena parte de los militares estaban pluriempleados, cuya cúpula basaba su prestigio en la Guerra Civil, con una operatividad muy modesta.
En 1977 la participación de Defensa en los Presupuestos del Estado era del 15%, el triple que en la actualidad, lo que da idea de su tamaño exagerado y de la elevada factura total de salarios normalmente bajos, y también refleja el porcentaje unas cuentas públicas que aún no tenían el IRPF salido de los Pactos de la Moncloa.
“El Ejército no está para mandar, sino para servir”
Palabras de Gutiérrez Mellado en su toma de posesión: “No olvidemos nunca que el Ejército, por muy sagradas que sean sus misiones, está no para mandar, sino para servir; y que este servicio, siempre a las órdenes del Gobierno de la Nación, es exclusivo para España y para nuestro Rey”.La separación de los militares de la política se instrumentó mediante el Decreto-ley 10/1977, aprobado en febrero de ese año, y supone una de las primeras medidas legales en el ámbito militar del Gobierno presidido por Adolfo Suárez. Se trata de una normativa muy estricta, que prohibía cualquier actividad política y sindical en el seno de los ejércitos, disponía el paso a la situación de retirado y sin posibilidad de reingreso de cualquier militar de carrera que se afiliara a un partido, fuera candidato en elecciones o aceptase un cargo público. El propio Gutiérrez Mellado y el ministro Osorio se vieron afectados por la norma y pasaron a la situación de retiro.
Para el exministro Narcís Serra se trataba de lanzar a la sociedad y a los militares un mensaje contundente, aunque no se muestra muy optimista sobre sus efectos, ya que “frenaron la difusión de ideas democráticas en los ejércitos españoles”. Doce años después el propio Serra estableció una regulación mucho más flexible.Dando un salto hasta la actualidad, hace unas semanas el Ministerio de Defensa tuvo interés a través de una nota de agencia de noticias en informar a los interesados de que los militares en servicio activo no podrán participar en las primarias abiertas que el PSOE convocará previsiblemente el próximo mes de noviembre por tratarse de un "acto de colaboración" con un partido, incompatible con la obligación de "neutralidad política" que queda establecida en la Ley de Derechos y Deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.
Aún perviven hoy resistencias hacia la participación política de los militares, incluso de carácter anónimo y sin ostentación de uniforme o profesión, circunstancia discutida y discutible por especialistas en derecho constitucional.
Un tema cercano es el de las relaciones e incluso tensiones entre el ámbito político y el militar, que entran dentro de la normalidad en un régimen democrático, que han llevado hasta al presidente de Estados Unidos a cesar fulminantemente en 2010 al máximo responsable militar norteamericano en Afganistán, Stanley McChrystal, por un reportaje en la revista Rolling Stone en donde deslizaba críticas hacia el equipo político de Obama.
De tres ministerios a uno
A pesar de que durante la guerra civil tanto la República como el bando franquista tuvieron un ministro de Defensa, Franco decidió en 1939 crear tres ministerios militares, que se mantuvieron hasta dos años más allá de su muerte. Las causas hay que buscarlas en los recelos al excesivo poder que pudiera concentrar una sola persona, y también la utilidad de sentar tres uniformados en el consejo de ministros. Como clara desventaja, la dificultad de coordinación, cada ministerio militar se dedicaba a defender los intereses de cada ejército, la difícil actuación integrada, la interlocución directa a la que se acostumbraron con la jefatura del Estado.La creación del Ministerio de Defensa se considera uno de los principales logros de la política de Defensa de Suárez incluso por parte de los propios protagonistas, aún con todas las resistencias, limitaciones al nuevo organismo y cantones independientes que incluso hoy se mantienen.
Aunque existieron planes previos y la decisión ya estaba tomada, Suárez prefirió esperar para crear el nuevo Ministerio al reconocimiento del PCE y a la celebración de las primeras elecciones generales que le legitimaban en el puesto, y así finalmente se hizo en julio de 1977.
El Ministerio de Defensa nace con la obligación de que militares de carrera ocupen los altos cargos y no se hizo depender de él las áreas correspondientes de los ejércitos, circunstancia especialmente llamativa en armamento y material, cuya dirección general debía desempeñar sus funciones “de acuerdo con las normas y especificaciones que señalasen los cuarteles generales de los ejércitos”, según recuerda Serra.
Durante los primeros siete años de vida el Ministerio de Defensa no tuvo sede propia, pero aún así su creación, que no despertó una oposición frontal como otros temas, permitió colocar los cimientos de los avances de una transición militar que se prolonga al menos hasta finales de los 80.
A pesar de la creación del Ministerio de Defensa, su estructura quedó como algo al margen de lo militar, como mucho con la misión de dotarlo de medios humanos y materiales, pero sin competencias directas sobre la fuerza, al margen de la cadena de mando que enlazaba directamente al jefe del Estado con los ejércitos.
Puell define la situación creada con el nuevo Ministerio en una “autonomía de las Fuerzas Armadas respecto a la administración general del Estado, quedando inmersas en una especie de limbo de difícil encaje legal y ajeno al Gobierno, situación que éste optó por mantener, de forma que la política militar quedase totalmente en manos de los militares”.
En los dos años primeros años de vida Gutiérrez Mellado fue el primer ministro de Defensa, hasta que en abril de 1979, ya en la segunda legislatura, ocupó la cartera Agustín Rodríguez Sahagún, primer civil en el puesto en medio siglo y titular del área el 23-F. El primero siguió como vicepresidente del Gobierno para los asuntos de la Seguridad y la Defensa Nacional, y ambos cesaron el 26 de febrero de 1981 cuando se formó el nuevo Gobierno de Leopoldo Calvo Sotelo con Alberto Oliart como ministro de Defensa.Aún hoy, siendo muchos los cambios, los responsable del Ministerio de Defensa continúan, por ejemplo, avanzando en la reducción de los órganos de contratación –200 hasta muy recientemente- y centralizando adquisiciones como combustible, informática, electricidad, limpieza o seguridad.
Con mayor relevancia económica y política, la Dirección General de Armamento se encuentra a punto de culminar un proceso de concentración de competencias y programas hasta ahora dispersos, los fondos, las decisiones y la responsabilidad, entre los cuarteles generales e incluso la propia industria de defensa.
La organización sigue mostrando resistencias incluso a la figura de un mando militar operativo único, que es el Jefe de Estado Mayor de la Defensa –JEMAD-. Hace no mucho tiempo, en acto público, un primer jefe de uno de los tres ejércitos se quejaba de que “el entrenador que está toda la semana con el equipo no ejerce cuando se juega el partido”, en alusión a que quien adiestra las unidades a la hora de la operación real no interviene, forma nada disimulada de cuestionar la figura del JEMAD y de desligarse de las decisiones operativas que toma el Gobierno.
Espías y OTAN, objetivos pendientes
Dos importantes asuntos quedaron en el quinquenio de Suárez a medio hacer, la reforma de los servicios de inteligencia y el ingreso de España en la OTAN, ambos curiosamente muy relacionados con el 23-F.En el decreto de 1977 que fija la estructura del nuevo Ministerio de Defensa aparece un nuevo órgano de inteligencia, el Centro Superior de Información de la Defensa –CESID- que agrupa dos servicios preexistentes, el creado por Carrero Blanco para vigilar a la oposición (Servicio Central de Documentación de la Presidencia del Gobierno, SECED) y la Segunda División del Alto Estado Mayor.
Juzgándolo por los resultados, el nuevo CESID pudo ser un primer paso para racionalizar la inteligencia pero no fue posible por los cambios frecuentes en su dirección, por su descoordinación; y sobre todo porque no pudo o no quiso desactivar el 23-F e incluso algunos de sus integrantes participaron activamente en el golpe.
Precisamente el golpe de Estado es directamente responsable del segundo asunto, la acelerada integración de España en la OTAN decidida por Calvo Sotelo como método de civilizar las Fuerzas Armadas y también para evitar que la victoria del PSOE en las siguientes elecciones, que se daba por segura, pudiera truncar el proceso.
Suárez y Gutiérrez Mellado fueron especialmente cautos con la pertenencia de España a la Alianza Atlántica, probablemente con el fin de evitar un nuevo tema de enfrentamiento en el debate político, con toda la oposición de izquierdas radicalmente en contra.
La evolución del asunto es conocida, Calvo Sotelo aceleró el proceso, en otoño se produjo un bronco debate parlamentario, en diciembre de 1981 el Consejo Atlántico aceptó y el ingreso fue formalizado en junio de 1982.
La autonomía política hoy es corporativa
“El poder civil no ejerció el mando sobre las fuerzas armadas en el sentido real del término hasta mediados de los ochenta”, confiesa el propio Narcís Serra.El rechazo de una parte importante del colectivo militar a la nueva etapa democrática queda fijado como en una fotografía en el texto de la Constitución de 1978, y se prolonga en el tiempo en los ámbitos donde el exministro sitúa las reservas de autonomía, que suelen ser los campos de la Justicia y la Formación.
Por una parte, en pocos asuntos como éste la Constitución de 1978 es hija de su tiempo y de la relación de fuerzas entonces existente. Con ser un avance importante –en partes como la separación de los ejércitos y la policía-, conserva una apreciable dosis de ambigüedad en varias aspectos que la llevaron a no ser un punto de referencia sólido en la reforma militar.
Se ha debatido con generosidad sobre la inclusión de las Fuerzas Armadas en el Título preliminar dedicado a las instituciones y poderes del Estado, con lo que indirectamente se reconoce una autonomía como institución más allá de la política y de la administración del Estado de la que forman parte.
La redacción final del artículo 8, que encomienda a las Fuerzas Armadas la misión de "garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional" es muy similar a la del artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado de 1967.
Una futura reforma del texto constitucional debiera contemplar la revisión en profundidad de cuantas referencias aparecen en el texto a lo militar, la paz o la guerra, o la inexistencia de la administración militar que allí aparece, por obsoletos.
El actual JEMAD acabó su formación superior de oficial en la Escuela Naval Militar de Marín en 1976 y el Jefe de Estado Mayor del Ejército de Tierra en 1974. La organización que les formó y a la que se incorporaron como alférez de navío o teniente no tiene nada que ver con la actualidad, afortunadamente. Lo que no implica que las Fuerzas Armadas hayan avanzado mucho más en cuanto a modernización material y capacitación de sus miembros que en la propia organización, el Ministerio de Defensa, que aún tiene mucho que avanzar como entidad única. Las reservas de autonomía que en el pasado escondían el rechazo al cambio político se explican hoy por la defensa de ventajas corporativas.
Sugerencias
- Los militares no podrán participar en las primarias del PSOE (Europa Press, 16-3-2014).
- Fernando Puell de la Villa, La transición militar, Fundación Transición, 2012.
- Narcís Serra, "La transición militar. Las relaciones cívico-militares en las transiciones democráticas", presentación de una ponencia, CIDOB, 2011.
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