Artículo publicado originalmente en Blog IDAPS.
¿Cómo están evolucionando los riesgos, desafíos, amenazas a nuestra seguridad? Aparentemente hacia el gris, nos dicen sus profesionales; y hacia lo digital, nos dicta la lógica y la actualidad; en ambos casos la atribución de responsabilidades se difumina, y entonces la justificación de la respuesta también, nuevos escenarios donde los instrumentos tradicionales pueden ver alterada su capacidad de actuación y disuasión.
En principio, las políticas y los medios públicos y privados destinados a la seguridad deberían estar directamente conectados con la inseguridad a la que se enfrentan, aunque la relación no está asegurada por fenómenos llamados inercias, intereses de parte y corporativismo, entre otros, también por el momento presupuestario y por las modas, y la actual es sanitaria (viendo los últimos escándalos de espionaje electrónico, los virus médicos y digitales copan la actualidad).
A mediados de 2021 tanto España como las dos principales organizaciones políticas multilaterales relacionadas con la seguridad de las que formamos parte, la OTAN y la Unión Europea, se encuentran inmersas en un proceso de definición estratégica a partir de un diagnóstico que revele amenazas, recursos y prospectiva para dibujar un marco de actuación en temas de seguridad exterior.
El resultado habrá que juzgarlo por las expectativas, que no suelen ser excesivamente elevadas en estos asuntos; y por la concreción, no vendría mal ser exigente en cuanto a lo aprendido de la gestión de crisis de la envergadura de la financiera de 2008 como de la pandemia mundial provocada por el covid-19 a partir de comienzos de 2020. Otro riesgo muy actual es que pandemias y virus copen todos los documentos sobre seguridad; entonces quizá nos llevemos la sorpresa de que las nuevas estrategias apuesten por incrementar los presupuestos en sanidad pública y atención primaria, en lugar de armamento (esto último es ironía). Las propias estrategias tienen sus propios riesgos internos, no menores en su tendencia a no priorizar o a contemplar tan amplio abanico que lo dicen todo y nada al mismo tiempo. Otro factor, especialmente en el marco a 27 de la UE, es que un acuerdo de mínimos produzca un documento descafeinado.
En cualquier caso los tres documentos estratégicos vigentes requerían una actualización: la Estrategia de Seguridad Nacional española es de 2017; la Estrategia Europea de Seguridad, de 2016; y el concepto estratégico de la OTAN es de 2010.
Nueva estrategia española de seguridad
El primero de los tres documentos estratégicos que se hará público es el español, este mismo año 2021. El proceso arrancó hace al menos un año ya, en verano de 2020. La nueva Estrategia será la cuarta de nuestra historia, "dando así cumplimiento a la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional, que prevé la revisión de la misma cada cinco años o cuando lo aconsejen las circunstancias cambiantes del entorno estratégico, una situación, esta última, que se ha materializado tras la pandemia del covid-19, siendo necesario volver a evaluar los ámbitos definidos en la Seguridad Nacional y las relaciones entre ellos", se dijo en ese momento.
En la búsqueda de una amplia participación y consenso, está prevista la participación en la nueva Estrategia de las comunidades autónomas, a través de la Conferencia Sectorial para Asuntos de Seguridad Nacional, "buscando entre todas las instituciones implicadas un amplio consenso en la visión y política de Estado necesaria para la protección de la libertad, los derechos y el bienestar de los ciudadanos y así, garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales".
La Estrategia de Seguridad Nacional 2017 a sustituir se supone que tiene la huella de su momento, de Mariano Rajoy como presidente del Gobierno y de un par de ministros por ramo (cambiaron los titulares meses antes de su presentación): Jorge Fernández Díaz y Juan Ignacio Zoido en Interior; Pedro Morenés y María Dolores de Cospedal en Defensa; la impresión subjetiva es que han pasado más de cuatro años desde aquel momento.
Identifica este documento de 2017 "las amenazas que comprometen o socavan la Seguridad Nacional y por otra parte, los desafíos que, como retos y sin tener la entidad de amenaza, suscitan vulnerabilidad, provocan situaciones de inestabilidad o pueden propiciar el surgimiento de nuevas amenazas".
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En cuanto a desafíos, la Estrategia señala "la inestabilidad económica, la vulnerabilidad energética, los movimientos migratorios, las emergencias y catástrofes, las epidemias y pandemias (de forma genérica y distinta a cómo llegó) y el cambio climático".
Dichas amenazas y desafíos no existen aislados, "sino que están interconectados, sus efectos traspasan fronteras y se materializan con frecuencia en los espacios comunes globales, como el ciberespacio, el espacio marítimo y el espacio aéreo y ultraterrestre", añade la estrategia.
Los siguientes pasos están avanzados en la Orden de octubre de 2020 que aprueba el procedimiento para la elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 (BOE de 5.11.2020). Dice el procedimiento que "la naturaleza global de las amenazas junto con la velocidad del cambio hace necesario:
- Evaluar los ámbitos definidos en la Seguridad Nacional y las relaciones entre ellos para establecer líneas de acción mucho más transversales e integradas que permitan la debida planificación y preparación para hacer frente a cualquier eventual crisis;
- Establecer un sistema de alerta temprana para cada ámbito de la Seguridad Nacional, basado en indicadores y aprovechando la tecnología disponible, que permita la detección de crisis potenciales y la activación temprana del sistema de gestión de crisis para una óptima administración de todos los recursos disponibles;
- Utilizar la tecnología, aprovechando la inteligencia artificial y la mecanización de procesos, para lograr una mayor velocidad de reacción, mayor integración, compartición de datos y digitalización de procesos".
Un aspecto especialmente relevante del Informe de Seguridad Nacional 2020 aprobado en marzo y conocido en mayo de 2021, "es que se configura como elemento de revisión de la Estrategia de Seguridad Nacional 2017". El análisis de riesgos que incluye el informe, en el que se afirma han participado dos centenares de especialistas, además de los responsables públicos de seguridad, "se integra de forma plena al proceso de elaboración de la nueva Estrategia. En concreto, los resultados serán incorporados en el nuevo texto".
En ese Análisis de Riesgos para la Seguridad Nacional 2020/2023, "las epidemias y pandemias son las amenazas para la Seguridad Nacional percibidas como más peligrosas. La crisis generada por la covid-19 es considerada como la más grave desde la Segunda Guerra Mundial en términos de número de muertes y casos diagnosticados. Cabe destacar que la pandemia del coronavirus está teniendo duras consecuencias en múltiples ámbitos relacionados con la Seguridad Nacional que trascienden el ámbito sanitario y la seguridad de la salud pública".
Este trabajo prospectivo señala cuatro amenazas y desafíos que, junto a las epidemias y pandemias, se sitúan de forma destacada en la zona más alta de la tabla en el mapa de riesgos: la inestabilidad económica y financiera; la vulnerabilidad del ciberespacio; el espionaje; y los flujos migratorios irregulares.
Junto a las cinco amenazas y desafíos señalados anteriormente, "otros nueve elementos se sitúan en esta zona de peligro muy alto: los efectos del cambio climático; las amenazas para las infraestructuras críticas; las emergencias y catástrofes; los conflictos armados; la vulnerabilidad energética; el crimen organizado; la vulnerabilidad aeroespacial; el terrorismo; y la vulnerabilidad marítima".
Difícil ver el bosque entre tanto árbol, aunque destaca el lugar muy secundario que ocupa el terrorismo.
Al margen de la nueva estrategia como tema concreto, el largo y dificultoso camino de fortalecimiento de un sistema de seguridad nacional dirigido desde y encuadrado en Moncloa va poniendo de relieve la necesidad de un referente político de peso sobre estos asuntos de seguridad; sobre el papel es el director del Gabinete del Presidente, quien acude al Parlamento a explicar avances e informes, aunque la realidad es que ese puesto -se apellide quien lo ocupe Moragas, Redondo o López- tiene muchas otras prioridades como para ser también una especie de consejero de seguridad nacional con presencia pública y competencia política para responder de forma tajante a desinformación interesada sobre seguridad nacional. Como ejemplo, en los últimos tiempos se ha intentado vender un procedimiento administrativo de actuación frente a la desinformación como el Gran Hermano de Orwell; y la actual modificación en marcha de la ley de Seguridad Nacional, que busca "reforzar los mecanismos a disposición del Estado para acceder a los recursos necesarios para la gestión de crisis", se descalifica como la implantación de la Venezuela bolivariana en nuestro país.
Al hilo de lo anterior, las estrategias y los responsables de la seguridad deberían detenerse a pensar en cómo reaccionar ante los bulos y la desinformación que muy a menudo proceden del mismo sistema profesional y político de la seguridad, hispano-español o aliado.
Unión Europea: Strategic Compass
Hasta el momento se han dado pasos y pocas pistas; y se ha reiterado desde el comienzo de la legislatura europea en 2019 el concepto de "autonomía estratégica", que aparece en cualquier proyecto de envergadura que se pone en marcha desde las instituciones comunitarias.
En este sentido, el alto representante Josep Borrell, aclara que "la autonomía no debería suponer una total independencia o aislamiento del resto del mundo, sino más bien la capacidad de pensar por nosotros mismos y de actuar de acuerdo con nuestros propios valores e intereses. La Unión Europea necesita lograr este tipo de autonomía, reforzando al mismo tiempo nuestras alianzas y preservando nuestro compromiso con el multilateralismo" (Project Syndicate, 13.11.2020).Señala Borrell que los retos europeos en materia de seguridad van más allá de las competencias tradicionales de la OTAN. Desde el Sahel y Libia hasta el Mediterráneo oriental, no son pocas las crisis que exigen una respuesta europea firme. "La tarea de la UE es definir una posición común a partir de la cual pueda actuar para mantener la estabilidad regional", dice.
Para tener éxito, "Europa debe desarrollar su propio marco de seguimiento y análisis de las amenazas, de modo que pueda pasar rápidamente de la evaluación de amenazas a la operacionalización y la respuesta. Esta es la razón por la que estamos desarrollando un rumbo estratégico (Strategic Compass).
En línea muy coincidente se manifiesta Javier Solana: "La autonomía estratégica europea va mucho más allá de la seguridad militar; la pandemia por ejemplo nos ha dado una gran lección, que no éramos autónomos en mascarillas", afirmaba recientemente; "la autonomía deberíamos empezar a mirarla con otra perspectiva; no hay duda que tiene que ver con nuestra seguridad, también con muchas más cosas en el mundo de hoy: tiene que ver con las inversiones, con la tecnología, con la energía, tiene que ver con el clima..." (Seminario APE, junio 2021).
Aclara quien fue secretario general de la OTAN y responsable de política exterior y de seguridad europeas que "cuando la UE habla de autonomía no habla de autarquía o proteccionismo, sino de todo lo contrario, habla de tener esas capacidades para ponerlas a disposición de las organizaciones internacionales y ser más útil en el mundo en que vivimos", se trata de ser más fuertes y prepararse para el futuro, más que para el pasado.
Solana defiende que "la autonomía estratégica de la UE sería la capacidad de actuar solos, pero con la voluntad de actuar multilateralmente con otros, y más allá de la seguridad".
"En relaciones internacionales se pueden hacer tres cosas: confrontar, cooperar o competir; hay mucho margen para defender nuestros intereses", opina Solana, alejándose de la falsa disyuntiva que a menudo llega de la otra orilla atlántica de sólo distinguir entre enemigos y aliados. "La planificación militar debe ser europea", añade Solana, apuntando a una carencia.
Las orientaciones políticas que está definiendo la UE, así como los objetivos específicos, se agruparán en torno a cuatro áreas interrelacionadas: gestión de crisis y conflictos; resiliencia ante los desafíos y amenazas cambiantes; desarrollo de capacidades e instrumentos civiles y militares; y, por último, cooperación con socios, a nivel bilateral y con organismos internacionales.
Para este proceso se ha elaborado un primer análisis de amenazas, con aportaciones de los servicios de inteligencia civiles y militares de los Estados miembros, que recoge los desafíos de seguridad y defensa europea para un periodo entre cinco y diez años, como la creciente competencia geopolítica y la presión sobre el sistema multilateral; la desestabilización del entorno regional; o las amenazas híbridas y transnacionales, cada vez más complejas. Este diagnóstico de inteligencia compartida, que en sí mismo es un avance, fue anunciado en noviembre de 2020, aunque se desconoce su contenido.
La UE muestra voluntad de avanzar en asuntos de seguridad y estratégicos, que se sumarán a los proyectos concretos en marcha fundamentalmente industriales (PESCO), o que por primera vez el Marco Financiero contempla un fondo de defensa. Asimismo la Conferencia sobre el Futuro de Europa, entre mayo de 2021 y 2022, debería tratar estos temas de seguridad exterior, muy ligados al fortalecimiento de la UE como entidad política que exige el desarrollo de pilares robustos en protección social y seguridad física.
Alianza Atlántica: nuevo concepto estratégico en España 2022
En relación con la Alianza Atlántica, parece que se han producido algunos cambios entre la "muerte cerebral" diagnosticada para la organización por el presidente francés en noviembre de 2019, y la optimista cumbre de la Alianza de junio de 2021. Entretanto se ha inaugurado una flamante sede en Bruselas y ha cambiado el presidente de Estados Unidos, de donde se infiere la permanente necesidad de reinventarse por parte de la organización -más aún tras el fin de Afganistán- y el poder del aliado norteamericano en la organización, sólo matizado por la unanimidad requerida en las decisiones (curiosamente este método de decisión no es cuestionado en el funcionamiento de la Alianza, sí en la UE).
Durante esta reunión en Bruselas, los jefes de Estado y de Gobierno acordaron que España acoja en 2022 la cumbre de la OTAN. El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, señaló que en la Cumbre de 1997 en España, los aliados "fuimos capaces de demostrar cohesión pero, sobre todo, visión de futuro para afrontar el nuevo escenario estratégico que se abría tras la caída del muro de Berlín. Me gustaría llevar ese espíritu de Madrid a la próxima Cumbre para que seamos capaces de alumbrar un nuevo Concepto Estratégico que nos sirva de guía en los años venideros".
Recordaba Moncloa en ese marco que el compromiso de España con la OTAN se manifiesta en que nuestro país participa en la mayoría de las misiones de la organización, y lo hace con 902 efectivos.
En la Cumbre de la OTAN de este junio los aliados han refrendado 'OTAN 2030', un documento para lograr una organización más política y fuerte militarmente, y más global, para afrontar las amenazas y los retos del nuevo contexto estratégico.
El documento 'OTAN2030' contempla nueve prioridades: aumentar las consultas políticas y la coordinación entre aliados; reforzar la disuasión y la defensa; mejorar la resiliencia; preservar la ventaja tecnológica; mejorar la cooperación con socios en adiestramiento y generación de capacidades; luchar contra el cambio climático; renovar el concepto estratégico; y asignar recursos para llevar a cabo estos temas.
Pistas externas
Atendiendo a otras pistas dispersas, el secretario de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Alejandro Mayorka, declaraba hace pocas fechas en una entrevista en la prensa española (El País, 24.6.2021). que "los ciberataques son una de las mayores amenazas a la que nos enfrentamos en EE UU y en el mundo, pero la amenaza terrorista se mantiene. En todos los años que he estado vinculado a la seguridad nacional he visto cómo ésta ha ido cambiando. La mayor amenaza terrorista a la que nos enfrentamos hoy en Estados Unidos es la amenaza del terrorismo interior, una conexión entre ideologías radicales y violencia". De aquí se deduce que a EEUU le preocupa la ciberseguridad, el terrorismo propio y China, ¿lo trasladará a través de la OTAN? ¿Dejarán la confrontación con Rusia a los europeos? ¿Existe la autonomía estratégica de la UE dentro de la OTAN?
España, la UE y la OTAN están actualizando sus estrategias de seguridad cuyo resultado deberá tener en cuenta un terrorismo yihadista omnipresente desde el cambio de siglo y hoy claramente a la baja; el fin de las grandes y prolongadas intervenciones militares como Afganistán (se habla de cansancio estratégico); muestra síntomas de agotamiento la desinformación como gran argumento de sustitución al terrorismo (en lugar de las bien reales ciberamenazas); se presenta una improbable nueva guerra fría con la vuelta de Rusia y la emergencia de China (por ofrecer un dato aproximado, el presupuesto anual en Defensa de EEUU triplica al de China y es diez veces el de Rusia); ciudadanos y parlamentos parecen cada día más lejos de las decisiones y decisores sobre su seguridad...
Es de agradecer en cualquier caso la aparición de documentos estratégicos que analicen tendencias y dibujen escenarios futuros, trabajos que no olvidemos se hacen para actuar en el presente. Estos informes han estado tradicionalmente financiados por el sector de la seguridad, con lo que las previsiones suelen salir muy inseguras, siguiendo el principio del mantenimiento de la especie y su reproducción; en los últimos tiempos se van sumando además ejercicios de prospectiva en otros ámbitos, como el proceso "España 2050. Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional de Largo Plazo".
Bienvenido cualquier esfuerzo que ayude al ciudadano a pensar y comprender, y a los actores públicos y privados a organizarse, prevenir y gestionar crisis; nada de lo anterior está garantizado con la publicación de tres estrategias de seguridad, depende de su contenido y de la pedagogía que se haga con el documento; hasta el momento se ha desaprovechado el proceso de elaboración para implicar al ciudadano y estar presente en el debate público.
La seguridad total no existe, la actual exige instrumentos más allá de los militares y policiales, el momento exige mayor concreción que en el pasado.
De la publicación de las tres estrategias en elaboración, y de su desarrollo, derivará el porcentaje del PIB que dedicamos a la seguridad exterior, por ejemplo, y el futuro de los instrumentos públicos dedicados a estos menesteres, por centenarios que sean, otra cosa sería seguir un orden no lógico; incluso si el objetivo final fuera la sensación subjetiva de seguridad, más que la seguridad misma.
Veremos con atención los productos estratégicos hoy cocinándose. Quizá una de las claves sea su éxito en la definición de una nueva relación entre soberanía y seguridad.
Escribía recientemente Xavier Vidal-Folch que "el universo de las democracias contemporáneas aspira a configurar un espacio de identidades superpuestas, un conjunto de competencias concurrentes; un mundo de soberanías compartidas. La clave de lo contemporáneo no es la imposible independencia absoluta, sino la interdependencia".
También en seguridad.
